Contexto General Reducción de Riesgo de Desastres y Reconstrucción

“…los desastres no son propiamente naturales, sino producto de sociedades vulnerables (…). Por esto, reducir el riesgo de desastres implica un firme compromiso con la justicia social, la solidaridad y la igualdad de oportunidades”

Programa de Gobierno 2018 -2022 – Presidente Sebastián Piñera Echenique

En los últimos 10 años el Ministerio de Vivienda y Urbanismo ha desarrollado 14 Planes de Reconstrucción[1] en respuesta a diferentes amenazas de origen natural como terremotos, tsunamis, incendios, aluviones, inundaciones y erupciones volcánicas que han afectado a 12 regiones[2] del país, correspondientes a 263 comunas, implicando la gestión de más de 260 mil soluciones habitacionales.

La experiencia acumulada a lo largo de estos años permite tener una visión amplia y más comprensiva sobre la gestión del riesgo de desastres y, más específicamente, el compromiso por reducirlo. En ese contexto, el MINVU ha hecho un esfuerzo por incorporar en su quehacer los lineamientos y compromisos derivados del Marco de Sendai, los Objetivos de Desarrollo Sostenible, el Acuerdo de París, la Nueva Agenda Urbana y la actual Política Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres, que convergen en priorizar la reducción de riesgo de desastres y fortalecer la resiliencia. Para dar continuidad a este trabajo y en señal de serio compromiso en esta materia, el Ministerio se ha sumado al equipo que diseña la nueva Política Nacional para la Gestión de Riesgo de Desastres 2019-2030.

En el año 2018 se conformó bajo el Decreto de Ley N°54 la Comisión Asesora para la Reducción del Riesgo de Desastres y Reconstrucción, encargada, de acuerdo a sus funciones, de prevenir y reducir, como su nombre lo indica, todos aquellos riesgos que vulneren y afecten a los chilenos en cuanto a temas urbanos y/o habitacionales se refiere y que estén en línea con las bases de las políticas, programas y planes sectoriales del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

El ciclo de manejo de la reducción del riesgo de desastres tiene 4 fases: Prevención, Preparación, Respuesta y Reconstrucción. Un evento destructivo ocurre entre la Preparación y la fase de Respuesta. Las tres fases de gestión de riesgo de desastres que están a cargo de la Comisión Asesora, vale decir, el 75% del ciclo de Gestión del Riesgo de Desastres son la Prevención, la Preparación y la Reconstrucción. La Respuesta luego del evento es de responsabilidad de la División Técnica (DITEC) del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Sin embargo, la Comisión Asesora coordina y colabora con las actualizaciones de los Planes y Guías de esta fase, para que tengan concordancia con el resto del ciclo de Gestión de Riesgo de Desastres.

El gráfico siguiente muestra el ciclo de manejo de la Gestión de Riesgos de Desastres en el Ministerio de Vivienda y Urbanismo:

Ciclo del manejo de la Gestión del Riesgo de Desastres

Ciclo del manejo de la Gestión del Riesgo de Desastres

A la Comisión Asesora para la Reducción de Riesgo de Desastres y Reconstrucción le corresponde, además de colaborar en el diseño de un sistema de monitoreo de los proyectos asociados a los Planes de Reconstrucción vigentes, prestar asesoría en la elaboración de una estrategia institucional para la reducción de riesgo de desastres que considere acciones en las fases de prevención, preparación, respuesta y recuperación frente a desastres, enmarcados en la Política Nacional del tratamiento del tema.

La idea de la iniciativa es, entre otras, trabajar en cada región, analizar y diagnosticar posibles zonas de riesgos que estén expuestas a algún desastre natural como los bordes costeros, volcanes, forestación, zonas inundables, entre otros. Por último, esta Comisión pretende plasmar en los decretos que rigen al MINVU, inversiones que reduzcan el riesgo de desastres.

1.1. Principales logros alcanzados durante el año 2018

  • La Comisión Asesora colaboró con el diseño de un sistema de monitoreo de los proyectos asociados a los Planes de Reconstrucción vigentes y prestó asesoría en la elaboración de una estrategia institucional para la reducción de riesgo de desastres.
  • Creó el Manual de Emergencias Regionales, que consistió en una guía, simple y muy práctica que se entregó a todos los funcionarios regionales MINVU para contribuir al fortalecimiento de las capacidades regionales. Esta guía permitió un mejor manejo de las emergencias regionales, descentralizando los procesos de reconstrucción y empoderando a las regiones con mayor autonomía y sentido de urgencia para una recuperación oportuna sin depender del nivel central. Un ejemplo concreto fue la exitosa respuesta que tuvo el trabajo regional tras el incendio de Limache.
  • Comenzó un estudio para crear un completo “Manual de buenas prácticas de reconstrucción ante futuras catástrofes”, donde se utilizará como base las experiencias institucionales, incluyendo por sobre todo las profesionales de las últimas 14 catástrofes que han sucedido en los últimos 10 años. El manual identifica las buenas prácticas y evita errores e improvisaciones, ya que actualmente el conocimiento y el aprendizaje quedó en la mente de un alto número de los funcionarios de Ministerio de Vivienda y Urbanismo.

A la fecha, se han hecho entrevistas a cientos de funcionarios que lideraron diversos procesos de reconstrucción y una encuesta online a nivel nacional que fue contestada por 970 funcionarios, dividida en cuatro ítems: proceso de catastro, elaboración del plan de reconstrucción, ejecución del plan y post venta. Dentro del panel de actividades se tiene considerado realizar un trabajo para obtener información cualitativa. Luego se armará un completo manual para poder aplicar instrumentos más eficientes y eficaces en la recuperación de las viviendas dañadas, en el caso de un futuro evento destructivo.

  • Finalmente, la Comisión Asesora realizó estudios exhaustivos sobre temáticas y formas de tratar la Reducción de Riesgos de Desastres en Chile y especialmente desde la mirada del Ministerio de Vivienda y Urbanismo. A la fecha, sólo se había tenido una mirada más enfocada a la fase de Respuesta y Reconstrucción, ya que respondían luego de la situación de desastre. Gracias a los estudios hechos durante el 2018 hoy en día se ha hecho que todas las medidas para fomentar la reducción de riesgos tengan un aporte de perspectiva local, de manera organizada y gestionable, buscando el aprendizaje y la resiliencia.

2. Decreto de Ley N°54/2018

“Modifica denominación de la Comisión Asesora para la Reconstrucción, en el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, creada por Decreto N°11 (V. y U.) de 2015 y establece funciones que indica”

Visto los artículos 1° y 2° de la Ley n°16.391; el artículo 8° del Decreto Ley n°1305, de 1975; el artículo 32 n°6 del D.S. n°100, de 2005, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República, que fija el texto refundido y sistematizado de la Constitución Política de la República de Chile; el número 21 del punto I del artículo 1° del D.S. n°19, de 2001, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia de la República; el Decreto n°11 (V y U) de 2015 que crea la Comisión Asesora para la Reconstrucción en el Ministerio del Interior y Seguridad Pública, que aprueba la Política Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres; la Resolución n°1600, de 2008, de la Contraloría General de la República, que fija Normas sobre Exención del Trámite de Toma de Razón, y Considerando:

  • Los compromisos internacionales asumidos por el Estado de Chile en Objetivo de Desarrollo Sostenible n°11, del Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030 y la Nueva Agenda Urbana declarada en Hábitat III.
  • Las acciones comprometidas en el Plan Estratégico Nacional derivado de la Política Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres 2015-2018 de la Oficina Nacional de Emergencia, del Ministerio del Interior y Seguridad Pública (Onemi).
  • La necesidad de abordar los procesos de reconstrucción con un enfoque de reducción de riesgo de desastres.

Se decreta:

Artículo 1:

Modificase la denominación de la Comisión Asesora para la Reconstrucción, en el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, creada por Decreto n°11 (V. y U.) de 2015, pasando a denominarse “Comisión Asesora para la Reducción de Riesgo de Desastres y Reconstrucción”.

Artículo 2:

Le corresponderá a la Comisión Asesora para la Reducción de Riesgos y Desastres y Reconstrucción realizar las siguientes labores:

  1. Asesorar a las autoridades del Ministerio de Vivienda y Urbanismo en la formulación de planes de reconstrucción en materias habitacionales, de barrio y ciudad que deba ejecutar el Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
  2. Asesorar a las autoridades del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y a los equipos regionales en el cumplimiento de las metas y acciones definidas dentro de los planes de reconstrucción vigentes.
  3. Prestar asesoría a las distintas divisiones del Ministerio en lo relativo a las tareas propias de la reconstrucción y su coordinación con los equipos regionales en estas materias.
  4. Colaborar en el diseño de un sistema de monitoreo de los proyectos asociados a los Planes de Reconstrucción vigentes.
  5. Prestar asesoría para la recopilación, sistematización y difusión de información referente a avances periódicos de los proyectos asociados a los planes de reconstrucción vigentes, a nivel nacional, regional y comunal.
  6. Identificar buenas prácticas de entidades externas al Ministerio de Vivienda y Urbanismo, que hayan desarrollado líneas de intervención con familias damnificadas, en contextos de reconstrucción a nivel nacional e internacional, que permite sistematizar estas experiencias para replicarla en diferentes contextos.
  7. Prestar asesoría en la elaboración de una estrategia institucional para la reducción de riesgo de desastres, que considere acciones en las fases de prevención, preparación, respuesta, y recuperación frente a desastres, enmarcados en la Política Nacional para la Gestión de Riesgos de Desastres y las políticas y programas ministeriales vigentes.
  8. Asesorar a las distintas divisiones y demás unidades del Ministerio, en el ámbito de la implementación de acciones para la reducción del riesgo de desastres, de acuerdo con la estrategia institucional y la Política Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres.
  9. Asesorar en la revisión permanente de las definiciones y lineamientos institucionales de reducción del riesgo de desastres, proponiendo a un mejoramiento continuo de las acciones relacionadas con estas materias.
  10. Asesorar en la coordinación de las labores de respuesta según las definiciones establecidas en el Plan de Respuesta Sectorial Frente a Desastres vigente del Ministerio de Vivienda y Urbanismo.
  11. En general, realizar todas las gestiones que le encomiende el Ministerio de Vivienda y Urbanismo en el contexto de la reducción de riesgos de desastres y reconstrucción a nivel nacional y en el marco de las tareas propiamente asesoras que a dicha comisión se le encargan a su naturaleza.

Artículo 3:

La Comisión Asesora para la Reducción de Riesgo de Desastres y Reconstrucción presentará sus recomendaciones e informes al Ministro de Vivienda y Urbanismo, y solicitará por su intermedio toda la información que requiera para cumplir su labor.

Artículo 4:

La Comisión Asesora para la Reducción de Riesgo de Desastres y Reconstrucción estará integrada por los equipos y personas designadas mediante resoluciones del Subsecretario de Vivienda y Urbanismo.

Artículo 5:

Dejase, sin efecto el Decreto n°11, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, de fecha 20 de marzo de 2015.

3. Ejes Estratégicos de Reducción de Riesgos de Desastres

La Comisión Asesora para la Reducción del Riesgo de Desastres y Reconstrucción realizó un estudio extensivo de cómo abordar la temática de la Reducción de Riesgo de Desastres y la misión de relevancia que tiene el Ministerio de Vivienda y Urbanismo en las fases de la Gestión del Riesgo de Desastres durante los últimos años.

Revisando todas las experiencias de Chile, las planificaciones y las formas de realizar gestión que tiene el Gobierno de Chile, se establecieron dos ejes estratégicos para el desarrollo de esta temática. Los ejes estratégicos son dos. Uno está enfocado a escala menor, denominado “Impulso de medidas de Reducción de Riesgos de Desastres desde la perspectiva local” y el otro, con una mirada más integral, se denomina “Incorporación de criterios Reducción de Riesgos de Desastres en la Planificación Urbana”. A continuación, se describen ambos ejes estratégicos.

3.1. Definición Eje 1: Impulso de medidas de Reducción de Riesgos de Desastres desde la perspectiva local

Múltiple bibliografía, así también como el compilado de experiencias que ha tenido Chile, han demostrado que el trabajo a escala local ha recobrado alta importancia en los últimos años. Mientras más al detalle se trabajen todas las medidas de reducción de riesgos de desastres, más posibilidades de provocar resultados íntegros se tendrá.

Dado que la cuarta fase del ciclo de gestión del riesgo de desastres corresponde a la reconstrucción, también es importante considerar a todos los eventos como una oportunidad de poner a prueba las mejoras que se realicen. Hoy en día se considera que el 27F fue una fecha clave de enseñanza entre las medidas de prevención de riesgos que se tenían antes, comparado con las que se utilizan ahora. En este sentido, este eje estratégico tendrá como fuente de apoyo el concepto de “reconstruir mejor” o, en inglés, “building back better”[1] que se refiere a la necesidad de incluir los siguientes 5 parámetros en su desarrollo:

  • Promover un enfoque descentralizado y participativo de la reconstrucción;
  • Hacer un mejor uso de las habilidades, instituciones y recursos locales para reconstruir mejor,
  • Incluir evaluaciones de riesgo de desastres y la reducción descentralizada del riesgo de desastres en los procesos de reconstrucción para disminuir la vulnerabilidad a riesgos futuros;
  • Promover la recuperación de los sistemas de mercado que reconstruirán los medios de vida locales;
  • Permitir una recuperación más rentable y sostenible.

Para ello, se establecieron los siguientes 4 sub-ejes estratégicos que, en su conjunto, resuelven al eje estratégico principal:

3.1.1.      Fomentar el conocimiento de las amenazas locales

Las amenazas en la reducción de riesgos es un evento físico potencialmente perjudicial, natural o derivado de la actividad humana, que puede causar pérdida de vidas o lesiones, daños materiales, grave perturbación de la vida social y económica o degradación ambiental.

Las amenazas incluyen condiciones latentes susceptibles de materializarse en el futuro. Pueden tener diferentes orígenes, naturales (geológico, hidrometeorológico) o antropogénico (químico-tecnológico, sanitario-ecológico y socio-organizativo)[2]. Para efectos de este eje estratégico, a escala local no se considerarán aquellos antropogénicos, ya que otros Ministerios los abordan de mejor manera en sus planes y programas.

Al fomentar el conocimiento de las amenazas locales se consigue que las personas tengan mejor noción de su localización, de su territorio. Una de las formas, por ejemplo, de conocimiento de amenazas locales, es tener un aumento del dominio de herramientas que integren las diferentes instituciones del Gobierno, como los visores web de georreferenciación de amenazas “Chile Preparado”, de Onemi.

3.1.2. Fomentar la Resiliencia

La Resiliencia significa la habilidad que han desarrollado las personas, mediante la capacidad de aprendizaje, para tomar buenas decisiones luego de haber vivido experiencias destacadas ante una amenaza. La resiliencia es la forma en que se espera superar los desastres mediante las buenas prácticas y las buenas decisiones. Produce, además, que las personas puedan mitigar, adaptarse y recuperarse de tensiones y crisis de una forma que reduzca su vulnerabilidad y facilite el crecimiento inclusivo.

3.1.3. Prevención de riesgos a escala local

Entrega de información a la población para la prevención de riesgos mediante diferentes metodologías, que incluyan principalmente un espacio de integración y conocimiento de la prevención de riesgos en el territorio donde se encuentran. La idea es que las personas tengan una comprensión equitativa entre la prevención de riesgos y de la habitabilidad en su territorio.

3.1.4. Planes y Programas Minvu con integración de medidas de Reducción del Riesgo de Desastre

Minvu dispone y ejecuta diferentes obras, planes y programas a escala local. Luego de estudios y diferentes antecedentes recopilados, se obtuvo que las intervenciones que tienen mayor impacto territorial y que están en estado vigente son coordinadas por el Departamento de Desarrollo Urbano (DDU) de Minvu.

El objetivo de la Comisión Asesora RRD es que todos los programas tengan considerados de forma obligatoria medidas de prevención y mitigación de reducción de riesgos en el caso de posibles desastres, con el objetivo de que el Ministerio trabaje de forma preventiva y no sólo reactiva, o de respuesta. Para esto, cada intervención territorial vigente debe identificar la forma de incluir la temática de gestión de riesgos de desastres, en lo posible en todo su ciclo.

3.2. Definición Eje 2: Incorporación de criterios Reducción del Riesgo de Desastre en la Planificación Urbana

A escala mayor, dentro de los mandatos del Presidente de la República, señor Sebastián Piñera Echeñique, y de la Política Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU), en su apartado sobre las “políticas para el equilibrio ambiental urbano”, considerando los “sistemas naturales como soporte fundamental en la planificación y diseño de las intervenciones en el territorio”, surge como un desafío el enlace de trabajo entre las diferentes Unidades que el Ministerio de Vivienda y Urbanismo tiene en su organización, vinculando en sus desarrollos la gestión para la reducción del riesgo ante el posible desastre con sus planes y programas enfocados en la Planificación Urbana.

La misión de la Comisión Asesora incluye crear solicitudes de modificaciones a los Decretos que sirven como herramientas para confeccionar los trabajos internos dentro del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, incorporando criterios de reducción de riesgos de desastres sobre todo a través de sus instrumentos de planificación, como planes reguladores urbanos e interurbanos y la sistematización de un espacio público no afecto de riesgos.

La misión de la Comisión Asesora para la Reducción del Riesgo de Desastre y Reconstrucción, por ende, es realizar el vínculo antes descrito, ya que sirven como herramientas para confeccionar los trabajos internos dentro del Ministerio de Vivienda y Urbanismo a nivel nacional y regional.

En este sentido resulta indispensable adoptar diversas estrategias y líneas de acción que permitan ampliar y fortalecer la intervención gubernamental, al igual que realizar acciones que disminuyan el riesgo de la población y que eviten la expansión de los asentamientos humanos en zonas susceptibles al impacto de los fenómenos naturales y antrópicos.

Para realizar este eje estratégico se establecieron los siguientes 4 sub-ejes estratégicos que, en su conjunto, resuelven al eje principal:

3.2.1. Instrumentos de Planificación Territorial

La primera reflexión que surge al analizar la forma de incrementar la reducción al riesgo de desastre es la configuración del territorio. Su definición geográfica sobre el mapa, sumada a la definición administrativa, muestra una correlación de escalas que es necesario aplicar. Por esto, la configuración condiciona determinadas capacidades y reacciones por parte de la zona urbana ante un posible impacto que, mediante los Instrumentos de Planificación Territorial (IPT), ayudan a regularizar aquellas zonas donde no es factible realiza infraestructuras sin las medidas de prevención que sean necesarias.

3.2.2. Trabajo Regional

Dado que la mayoría de los desastres y catástrofes en Chile se concentran en regiones alejadas de la Metropolitana, es necesario que las planificaciones de reducción del riesgo se realicen de forma propia e independiente en cada región, considerando la Región Metropolitana como otra más y, así, no depender estrictamente de ella, ni de forma administrativa ni en gestión. De esta forma, las mitigaciones y enfoques de gestión se pueden efectuar con protocolos adaptados a cata territorio. La meta general es que se constituyan en todas las regiones equipos de trabajo que apunten a trabajar las medidas de reducción de riesgos de desastres de forma regional.

La Comisión Asesora trabaja de forma directa tanto con los Seremi como con los Serviu. Dentro de los proyectos que se están desarrollando están la incorporación de metas Reducción del Riesgo de Desastre en los Convenios de desempeño colectivo de los Seremi y los Convenios de desempeño directivo del Director Serviu, a través del Plan de respuesta regional. Igualmente, la Comisión Asesora también trabajará el Plan Regional de Emergencia, una vez se constituyan los equipos Reducción del Riesgo de Desastre regionales.

3.2.3. Política y Estrategia Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres

En el Marco Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres se reconoce la importancia de la implicación de las comunidades en la reducción del riesgo de desastres y se subraya que los conocimientos tradicionales pueden ser un complemento de los conocimientos científicos en la gestión de dicho riesgo.

Chile, por este motivo, creó luego de las catástrofes de 2010 la Política y la Estrategia Nacional de Gestión de Riesgos de Desastres, que presenta una alta variedad de objetivos y enfoques que el Gobierno de Chile debe cumplir. Esta sub-estrategia, por ende, busca efectuar dichos objetivos propuestos por ambos documentos.

3.2.4.  Cambio Climático y otras temáticas integrativas

Finalmente, no se deben dejar fuera de los ejes de estrategia los temas contingentes, sobre todo, para la identificación de amenazas y vulnerabilidades territoriales. Entre ellos está el cambio climático y el calentamiento global, los cuales afectan de una u otra forma a todo el país.

Para abordar estos temas se trabajará en conjunto entre las divisiones del Ministerio de Vivienda, para identificar variables nacionales donde se puedan aplicar medidas de reducción de riesgos de desastres. Igualmente, de forma concreta, también se potenciará el levantamiento de herramientas tecnológicas como modelos asociados a Reducción del Riesgo de Desastre para prevención de riesgos relacionados al cambio climático.

[1] En concepto fue hecho por los profesores Michal Lyons, Theo Schilderman y Graham Saunders de Universidad London South Back, quienes en 2010 escribieron el libro “Building Back Better”, donde presentan definiciones y ejemplos del concepto.

[2] Basado en la “Guía de Resiliencia Urbana”. Gobierno de la República de México, 2016.

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